RESUMEN BREVE LIBRO
“NADA ES GRATIS”(Colectivo Jorge Juan.Fedea.Ediciones Destino 2011).ALGUNOS
APARTADOS DE INTERÉS.
.Sin dinero para
nada: La desagradable aritmética fiscal.
.La contabilidad del
gran batacazo.
“Para responder estas preguntas, estudiamos en más detalle
las razones de la brusca explosión del déficit entre 2007 y 2009.
¿De dónde ha salido el agujero presupuestario de trece
puntos del PIB?.A grandes rasgos, la caída de ingresos ha supuesto el 49 por
ciento del cambio presupuestario y la subida de gasto un 51%.Al menos las
cifras son difíciles de recordar: la mitad del agujero viene de que recaudamos
menos y la otra mitad de que nos gastamos más, en especial en prestaciones por
desempleo y en remuneración de los funcionarios”
¿Quién es el
culpable?
“Empecemos con los ingresos. ¿Por qué han caído?. La
principal responsable ha sido la crisis. Nuestro sistema fiscal incorpora en su
diseño lo que los economistas llamamos “estabilizadores automáticos”. Cuando la economía crece deprisa, los ingresos crecen aún más y cuando
la economía se contrae, los ingresos caen también más. Un caso claro son las
ganancias de capital o los beneficios de las empresas, que responden de manera
aguda al cicló económico, y con ellos los impuestos devengados por estas
categorias.La palabra estabilizador viene de que , casi siempre, reducir los
ingresos en un recesión y subirlos en una expansión estabiliza la economía ( y
al revés con los gastos: subirlos en una
crisis y reducirlos en un boom aminora las fluctuaciones del PIB).La palabra
automático significa que el cambio en la recaudación se produce sin que las
administraciones públicas actúen: el cicló económico produce por sí solo este resultado.
Calculamos que los estabilizadores automáticos explican un 5,7% del PIB la
caída de ingresos”.
“El resto de los
cambios en los ingresos es lo que se llama discrecional, por quedar al arbitrio
de las administraciones públicas: subidas y bajadas de los impuestos, por ejemplo.
En este aspecto, lo más destacable entre 2007 y 2009 fue la reducción del tipo
del impuesto de sociedades del 32,5 % en 2007 al 30%en 2008, los cuatrocientos
euros de deducción general del IRPF y cambios menores, como la supresión del
impuesto de patrimonio (que habría recaudado con mucha suerte en 2009 unos
1.800 millones de euros, meneos del 0,18% del PIB).”.
“La mayor parte de los tres puntos de subida de las transferencias
es debida a las prestaciones por desempleo y pagos Asociados, otro caso de estabilizadores
automáticos. De igual manera, los incrementos de intereses de la deuda son
automáticos, porque casi todos vienen causados por unos tipos sobre los que el
gobierno tiene poco control. Los otros cambios, como la subida de gasto en
remuneración de los funcionarios o el incremento de la inversión pública, son
en su gran mayoría fruto de decisiones discrecionales.”.
¿Era posible otra
política fiscal?.
“Afortunadamente, los economistas han llegado a un consenso
amplio con respecto a los efectos, en el corto plazo, de la política fiscal(los
efectos en el largo plazo nos conciernen
menos ahora).Más concretamente, cuando crece el gasto público la economía se
expande, en especial como España, que no controla su tipo de interés, y cuando
se suben los impuestos la economía se contrae”.
“Si en 2008 y 2009 no solo no hubiese habido una política
fiscal expansiva sino que hubiese habido un recorte de otros cuatro puntos, el
PIB habría caído unos 5.5 puntos más que lo observado y el déficit público
habría estado cerca del 7,5% en vez del 11,1%.”
“Quizá con esas cifras de déficit no estaríamos en el punto
de mira de los mercados financieros, pero la crisis y la subida del paro habría
sido aún mayores. Probablemente, a toro pasado, lo más sensato hubiese sido
haber dejado actuar solo a los estabilizadores automáticos. Pero da igual: lo
que nos importa ahora es cómo salir de nuestras tristezas actuales”.
.Haciendo cuentas.
¿Qués lo que ocurrirá con nuestras cuentas públicas en los
próximos años(digamos hasta 2015-2016)?.Aquí entremos en terreno proceloso,
pues tendremos que suponer muchas cosas y hacer muchos cálculos de esos que los
más castizos llaman “a ojo de buen cubero”
“En primer lugar, una parte importante de la recaudación de
2007 venía del boom inmobiliario (al menos entre 1,5 y 2,5 puntos del PIB) y
por tanto no volverá. La situación
fiscal en 2005-2007 no era tan fenomenal como creíamos, pues buena parte
de la extraordinaria recaudación de esos años no era sostenible.
En segundo lugar , es poco probable que la economía crezca
en los próximos cuatro años más del 3%.
Por último , el grado de cumplimiento fiscal, que había
subido mucho durante la bonanza, probablemente haya caído bastante. Por mucho
que nos esforcemos, tardaremos tiempo en recuperar los niveles de cumplimiento
de 2007.
Redondeando por alto, y por ser optimistas (este optimismo
se justifica porque vamos a defender que tenemos un problema de déficit público
en el medio plazo incluso siendo optimistas) supondremos que la recaudación se
incrementa en un 4,3% del PIB..
“¿Qué pasará con el gasto a medio plazo?. Calculamos que
bajará de un 2,8 % del PIB con respecto al nivel de 2009.Por un lado, las
prestaciones por desempleo se reducirán , aunque solo sea la lógica inexorable
de su agotamiento( en parte por ayudas sociales, pero éstas serán de menor
cuantía).Esta partida representa un 1,5 % del PIB.Si el gasto en remuneración
de los funcionarios baja, por congelación de las plantillas y recortes
salariales, a los niveles medios de 1995-2007, cuando fue del orden de un 10%,
tendremos casi otros dos puntos del PIB.Pero incluso esta reducción puede ser
demasiado ambiciosa, por el incremento, del personal sanitario causado por el
envejecimiento de la población: el sueldo del medico del Sistema Nacional de
Salud es parte de la remuneración de asalariados de las administraciones
públicas.
Pero a la vez, tendremos que pagar más en tres partidas básicas:
la primera, los intereses de la deuda, sobre todo cuando los tipos de interés a
corto plazo suban y que calculamos supondrán al menos 1,3% más de PIB de gasto.
La segunda, la nueva financiación autonómica, que nos costará
otro 0,5% del PIB.Por mucho que se afirme lo contrario, las Comunidades autónomas
van a seguir con su táctica de gastar todo lo que reciben y un poco más: al uno
por ciento del PIB de incremento de su financiación aprobada en 2009 les
quitamos un 0,5 % por el optimista control de gasto en remuneración de
funcionarios que ya hemos contabilizado antes. Los primeros datos del déficits
autonómico de 2011 apoyan ,claramente, nuestra hipòtesis.
“Ahora , juntemos el 4,3 % del PIB de incremento de
recaudación y el 3,8 % del PIB de reducción del gasto y nos queda una mejora
del saldo presupuestario de 8,1 % .Es decir que
para el 2015 podremos tener un déficit del 3,1 % del PIB.Pongamos un
intervalo de probabilidad relativamente generoso hacia abajo ( la recaudación
se recupera más gracias a una recuperación muy vibrante, hay un mayor control
del gasto en remuneración de los funcionarios en casi dos puntos del PIB, el
riesgo-país no se reduce, etc) y nos queda una predicción puntual del 3,1 % y
una banda de confianza del 2 al 4,5 %.
Incluso siendo optimistas
y confiando en una recuperación generosa y en un control del gasto agresivo,
tenemos un serio problema en el medio plazo de déficit estructural. Y a éste
habría que sumar el déficit a más largo plazo causado por el sistema de
pensiones y de sanidad.
.¿Dónde recortamos
entonces?
“Miremos el gasto. Después de los recortes supuestos para
llegar al intervalo del 2 al 4,5 %, no nos queda ya mucha grasa que eliminar.
Pongamos el caso de la remuneración de asalariados del sector público. Primero
, acordémonos de que incluye todo el gasto de personal , del sueldo de
catedráticos al de maestro de primaria, del sueldo del medico de los hospitales
públicos al del famoso y vilipendiada alto cargo, del sueldo del guardia civil
a las dietas de los diputados. En
nuestros cálculos anteriores supimos que pasaremos del 11,8 % del PIB en gasto
de personal de las administraciones públicas al 10%.¿Se puede reducir mucho
más?. Difícil lo vemos. “.
“Es decir que, habría que recortar más, incluso
que al volver al mínimo de los últimos dieciséis años. Además como
explicábamos antes, retornar al nivel de 2006 es harto complicado por el fuerte
incremento en sueldos del sistema sanitario causados por el envejecimiento de
la población. Un poco de realismo sugiere que bajar el gasto en remuneración de
los empleados públicos por debajo del 9,5 % del PIB sin cortes dramáticos en
empleo y en sueldo de médicos, maestros o policías nacionales es,
sencillamente, imposible.”
“En el caso de las Comunidades autónomas, tantas veces
denostadas por sus gestos de personal, el 82% de sus empleados trabajan en
educación, sanidad y Seguridad. Y los ciudadanos reaccionarían de una manera
muy negativa a cualquier recorre en estas tres áreas, más allá de los Ahorros
testimoniales que vengan de eliminar algún sueldo de unos miles de altos
cargos( aunque en realidad no hay tantos).
“Podemos también meterle la tijera a la inversión
pública incluso más y bajarla al
2-2,3%.Tener AVE en todas las capitales de provincia sería muy bobito, pero no
nos lo podemos permitir. Ahí nos ahorramos otro uno por ciento de gasto. Esto
tendrá efecto en el crecimiento a largo plazo, pero confiemos en que no muy graves:
las infraestructuras que ya tenemos no tendrán que valer por la una
dècada.Tirando por arriba, quizá entonces tengamos espacio para recortar otro 0,5% de la partida de funcionarios, un
uno por ciento en inversión pública y un 0,5 por ciento quitando teléfonos,
coches oficiales, reduciendo al mínimo los Viajes y ,en general ,siendo tacaños
hasta el extremo. Pues aún así nos quedamos cortos por algo más de 1 por ciento
del PIB y estos in considerar los costes de pensiones y sanidad en él más largo
plazo.”
.La inevitable
consolidación fiscal.
“Llegados a este punto quedan tres soluciones. La primera
sería una reducción del gasto público aún mayor que la ya descrita. Esta
reducción tropieza con una realidad
tozuda; después de las medidas de
ajuste que ya hemos contabilizado, no quedará mucho más donde recortar. A todo
nos molesta que se malgaste el dinero público., desde los coches oficiales hasta las oficinas inútiles.
Nosotros queremos acabar con estos abusos como el que más. Sin embargo ,
también somos conscientes de que este despilfarro es una gota en el mar del
presupuesto y sería aún menos importante después de los recortes mencionados
anteriormente”.
“Otra manera de verlo es que, de entre los países de nuestro
entorno a los que más nos parecemos(Francia,Italia,Alemania), España es el que
tiene el gasto público más reducido. Nuestros gastos no son elevados por la
peculiaridad de nuestra historia o por el desperdicio: son elevados porque
moderno Estado del Bienestar es caro..
“Si juntamos los tres pilares del Estado del Bienestar:
protección social(pensiones, seguro de desempleo),sanidad y educación, nos
hemos comido ya el 65% del presupuesto. Si añadimos pagos de la deuda, policías
y jueces, nos vamos por encima del 75%.”
“La segunda
razón es que la subida de los gestos en
pensiones, sanidad y pagos de la deuda son casi irreversibles. Por estos dos
motivos, un 39 0 40 % de gasto público sobre el PIB es una cota inferior de
difícil ruptura. Como el sistema impositivo generará, según los cálculos
anteriores, un 38 o 39% del PIB como ingresos en el medio plazo, un ajuste
meramente por la vía del gasto es una ardua misión.
“La segunda solución es un incremento de impuestos. En estos
momentos de crisis pocos españoles querrán oír hablar de esta opción ,pero necesitamos empezar a
considerarla. Un primer candidato serían los impuestos especiales, con la
creación por ejemplo: de un impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono.
Este impuesto gravaría una contaminación que queremos evitar, ayudaría a
reducir nuestro consumo de energía y crearía menos distorsiones que otras
alternativas. El segundo candidato es el Impuesto sobre el Valor
Añaido(IVA).España grava el consumo
menos que nuestros vecinos de la Unión Europea.El IVA, además, es fàcil de
administrar y es menos distorsionante que los impuestos directos( sus posibles
efectos redistributivas negativos se
pueden solventar por medio del gasto público).Incluso se podría pensar en
substituir cotizaciones sociales por IVA para reducir los costes laborales sin
bajar los ingresos”.
“La tercera solución sería volver a crecer con fuerza
suficiente para que el déficit se enjugue por sí solo. El resto de este libro está
dedicado a exponer las reformas que España necesita para acercarnos a este objetivo.
Desafortunadamente, incluso con esas reformas es poco probable que volvamos a
crecer al 4 o el 5 % anual. Un escenario entre el 2 y el 3 por % es má
plausible( esto no quiere decir que no haya que implantar las reformas: sin
ellas nos quedaríamos entre el cero y el uno por ciento, y eso sí que sería
horrible).A esas tasas de crecimiento más moderadas , el déficit no desparecerá
sin un ajuste considerable del gasto o sin incrementos razonables de impuestos.
Las primeras dos opciones son dolorosas.La tercera sufre del pecado de que uno
no puede confiar la solución de sus problemas a que la fortuna nos depare el
mejor escenario posible. No queda más remedio que aceptar la desagradable aritmética
de la consolidación fiscal.
¿Son incontrolables
las finanzas autonómicas?
“El 6 de enero del 2011, el gobierno entrante de
Convergencia i Unió(CiU) en Cataluña anunció que esta comunidad autónoma no
tendría en 2010 el déficit comprometido en el Consejo de Política Fiscal(2,4%
del PIB regional), sino un 50% más( el 3,6%).Tras un brusco recorre del gasto, el nuevo
gobierno catalán anunció un objetivo de déficit para el 2011 del 2,6% del PIB,
el doble de los presupuestado por el Tesoro(1,3%).
Cataluña no es la única autonomía en tales dificultades. En
primer trimestre de 2011, el conjunto de las Comunidades autónomas ya ha
acumulado un desfase presupuestario del 0,46% del PIB, muy por encima de los
objetivos fijados. ¿Por qué es difícil para las Comunidades autónomas
consolidad sus cuentas públicas?¿Qué podemos hacer?.
“La financiación autonómica se caracteriza por su
complejidad y opacidad, que hacen que casi ningún ciudadano la entienda, y que
a menudo nos abruma a nosotros mismos. Además, en los últimos meses, las
autonomías se han puesto en el candelero por su asombrosa capacidad para generar
noticias negativas sobre nuestra capacidad de controlar el gasto. Es imperiosos
que aclaremos los aspectos principales de la situación.”
.Comunidades
Autónomas y descentralización.
“Que España esté estructurada en Autonomías no es una
casualidad. Existen hechos objetivos innegables de diferenciación territorial.
Más allá de las lenguas propias. España nunca ha tenido, en toda su historia,
un derecho civil unificado e incluso durante la dictadura franquista Álava y
Navarra mantuvieron cuotas de autonomia.Pero también existen hechos subjetivos
de fuerte identificación local en muchas zonas de España. Negarlos es negar la
realidad”.
“Contar con una fuerte descentralización territorial tienen
cosas muy buenas.Facilita,por ejemplo, la experimentación. Una nueva iniciativa
educativa puede ser ensayada en Cantabria y, si tiene éxito, exportarse al
resto de España. Ésta, es una de las razones del dinamismo de la Sociedad en
Estados Unidos. Permite, también que distintas regiones ajusten sus prioridades
de gasto e ingresos a los intereses de sus electores y un control mas estrecho
por parte de éstos”.
“Pero los sistemas
descentralizadas también tienen
problemas. El más obvio quizás es cierta ineficacia producto del solapamiento,
a menudo no muy claro, de distintos organismos. Esto no solo ocurre en
Esapaña.Cualquiera que haya vivido una temporada suficientemente larga en
Estados Unidos, un país profundamente federal, ha experimentado los sinsabores
de mil regulaciones ideológicas y contradicciones, las constantes peleas entre
distintas administraciones y el tener que hacer, si uno ha recibido ingresos de
distintos estados, media docena de declaraciones de hacienda al año”.
“En España existe una creciente preocupación por que estos
problemas inherentes a los sistemas descentralizados puedan llegar haber
llegado a un nivel que requiera una reforma profunda.Es más, las autonomías
parecen ser uno de los obstáculos para la consolidación fiscal, con una
administración-central que recorta gasto y unos entes territoriales que los
hacen mucho menos. ¿Cuánto de cierto hay en estas quejas?.¿Cómo funciona la
financiación de nuestras autonomías.?.¿ Por qué parece que la mayor parte del
ajuste recae sobre las espaldas de la administración central?.
.¿Quién gasta en
España?-
“La trifulca sobre las finanzas autonómicas se ve motivada
porque, hoy en día, las Comunidades Autónomas son las responsables de la mayor
parte del gasto público......Este hecho es ,además, cada vez más cierto. Desde
el año 2002 el porcentaje de gasto público gestionado por las autonomías ha
crecido en Siete puntos porcentuales, mientras que la administración central
dejó de encargarse de casi cinco puntos por acentuales del total”.
“Estos porcentajes de gasto son debidos , más que nada, a
que la educación y la sanidad están transferidos a las Comunidades Autònomas.
Cuando alguien le enseñe los muchísimos funcionarios de las autonomias,recuerde
que la inmensa mayoría de ellos son profesores de sus hijos y el personal
sanitaria del hospital al que acude. ¿Hay despilfarro en las Comunidades
autònomas?. Sí. ¿Es éste el responsable de la mayor parte del gasto? NO”.
.Las Comunidades Autónomas.
.Los tres pilares de las finanzas autonómicas.
“Queremos, primero, explicar el sistema de financiación
autonómica para las Comunidades de régimen común( todas, menos Navarra y el
País Vasco, que tienen su sistema de cupo en el que, por motivo de espacio, no
entraremos).Luego argumentaremos cuáles
son los posibles puntos débiles Asociados con el sistema. Finalmente, pondremos
encima de la mesa algunas ideas para resolver los problemas descritos”.
.Los impuestos
propios.
“En primer lugar nos encontramos con los impuestos
totalmente cedidas a las autonomías( a los que llamaremos impuestos
propios)que, básicamente, incluyen el impuesto sobre transmisiones
patrimoniales, actos jurídicos documentados, el impuesto sobre sucesiones y
donaciones, y los tributos sobre el juego y las tasas asociadas a las
competencias transferidas”.
“Al ser recaudados y administrados por las autonomías, estos
ingresos se ven afectados directa y
rápidamente por los vaivenes Asociados al cicló económico, y el valor
presupuestado y real pueden ser muy distintos. Aunque totalmente cedidas, estos
impuestos, en muchos casos, están todavía regulados por las administración
central; es decir, la capacidad normativa, sigue, a menudo, en manos de éstas”.
“
“El segundo pilar,
que representa el 65% de los ingresos, son los ingresos Asociados a los
impuestos compartidos entre la administración central y las Comunidades
Autónomas( Impuesto de la Renta de las Personas Físicas o IRPF,IVA,y cargas
especiales).La proporción cedida a las autonomías es del 50% en el caso de los
dos primeros tributos y el 58% para los terceros. Aun estando parcialmente
cedidos, estos impuestos son recaudados y administrados por el gobierno
central, que luego los transfiere a las Autonomias.Su Reparto se hace tomando
como referencia la autonomía de residencia del contribuyente(IRPF) o la
participación de la región en el consumo asociado al tributo(IVA o
especiales).”
“Las Comunidades autónomas reciben estos ingresos por dos
canales.Por un lado, ingresan directamente el 25% de su participación en los
impuestos mencionados, y por el otro, perciben el resto, indirectamente, a
través del Fondo de Garantía. Desde el punto de vista de las autonomías, estos
ingresos se derivan de dos factores: las recaudaciones reflejadas por estos
conceptos en los presupuestos generales del Estado y las fórmulas de Reparto
del fondo”.
“Este pilar , a diferencia del anterior, no se ve afectado
por el ciclo económico, ya que el gobierno central transfiere dichas cantidades
en función del presupuesto aprobado en las Cortes en el otoño anterior. Por
tanto, para las autonomías el ingreso presupuestado y el real es siempre el mismo.
En caso de discrepancias entre las
recaudaciones presupuestadas y las realizadas, éstas se liquidan dos años
después con las autonomías. Además, el Fondo de Garantía se ve suplementada por
transferencias directas de las administración central sin Asociación directa a
tributo alguno”.
“El Fondo de Garantías tiene como objetivo equiparar los
Servicios públicos fundamentales del Estado del Bienestar, como educación o sanidad.
La idea es que todas las Comunidades autónomas puedan prestar un nivel similar
en estos campos, a la vez que exigen un esfuerzo fiscal equiparable a sus ciudadanos.
La participación de las autonomías en el Fondo de Garantías está determinada
por sus necesidades de gasto menos el 75% de sus capacidades fiscales. La
necesidad de gasto de cada autonomía está en función de la población ajustada a cada ua de
elles(la población ajustada es un concepto que sirve para medir el coste de
subministrar estos Servicios y que depende de la población total, la población
menor de dieciséis años y mayor de setenta y cinco, y de correcciones por superficie
y dispersión de la población.).La capacidad fiscal de cada comunidad recoge la
mayor parte de los tributos propios más su participación en el fondo puede ser
positiva o negativa, dependiendo de la necesidad de gasto y de la capacidad
fiscal de cada autonomía.”
“El Reparto del fondo se ajusta de forma rutinaria para
reflejar cambios en la necesidad de
gasto o en la capacidad fiscal de cada región. Ésta es una diferencia
substancial con respecto al antiguo modelo, que no incorporaba mecanismo de corrección alguno, lo que causó tensiones
interterritoriales según la situación relativa de las Comunidades autónomas iba
cambiando.”
“Adicionalmente, las Comunidades autónomas pueden asumir
competencias normativas sobre la mayor parte de las características del tramo
autonómico del 50% del IRPF como, por ejemplo,las escalas impositivas, además
del mínimo exento y algunas deduciones.Si una autonomía decide subir los
impuestos, estos ingresos adicionales no se devolverán a la administración central.
Y al contrario , si se bajan los impuestos, la administración central no la compensará
con la pérdida de recaudación. Este aspecto normativo ya estaba recogido, en
parte, en el anterior modelo de financiación. El nuevo modelo no ha hecho más
que aumentar esta capacidad” .
.Los Fondos de
Suficiencia y Convergencia.
“Finalmente ,el último pilar. Que representa el 9”% del
total, de los ingresos corrientes presupuestados en el año 2011.recoge los
llamados Fondos de Suficiencia y Convergencia, que no están Asociados
directamente a ninguna tasa impositiva.
El Fondo de Suficiencia garantiza el status quo revisado de
cada comunidad, que se corresponde con los recursos adicionales que se integran
en el nuevo modelo. En este sentido, ninguna comunidad puede recibir menos
recursos de los que recibía bajo el modelo anterior.
El Fondo de Convergencia, cuyo objetivo es canalizar transferencias
adicionales hacia las Comunidades autónomas y redistribuir ingresos tributarios
entre elles, está dividido ,a su vez ,en dos fondos separados. El primero de
ellos es el fondo de Competitividad, destinado a aquellas Comunidades con una
financiación per cápita inferior a la medida o inferior a su capacidad fiscal.
El objetivo es reducir las diferencias en los recursos per cápita entre
regiones e incentivar la autonomía y la capacidad fiscal. El segundo objetico
es el Fondo de Cooperación, dirigido a aquellas
Comunidades de renta per cápita inferior al 90% de la media,o cuya
densidad de población es inferior al 50% de la media”.
¿Qué ha cambiado?
“El modelo vigente desde el año 2009 sustituye al que venía
rigiendo desde 2001.Las razones que llevaron al cambio son diversas y algunas
de elles han sido ya mencionadas. Estas razones se pueden dividir en tres
grupos.
Primero, debido a la evolución desigual de los impuestos totalmente
cedidos, parcialmente cedidos y no cedidos, ya la falta de formulas de ajuste automáticas
en el cálculo de los fondos recogidos en el modelo antiguo ,las administraciones
autonómicas habían ido disminuyendo su peso
en el Reparto de ingresos desde la creación del modelo en el año 2001.El
valor exacto de la pérdida de ingresos es difícil de cuantificar. Pero se puede
cifrar entre los 10.000 y los 15.000 millones de euros. El nuevo sistema
intenta compensarlas por esta pérdida, aumentando la dotación inicial que se
transfiere a las comunidades autónomas e introduciendo fórmulas de ajuste automáticas que
contrarresten cambios en sus necesidades de gasto o su capacidad fiscal. .
.”Segundo. el deseo de aumentar la corresponsabilidad fiscal
de las autonomías ha hecho que fuera necesario incrementar el peso de los
impuestos en el sistema y la cesión de capacidad normativa a las Comunidades
autònomas.Así, mientras que en el modelo anterior los impuestos suponían algo
menos del 70 % del total de financiación autonómica, en el nuevo significan alrededor del 8,5%.Esto se
ha conseguido aumentando la participación autonómica en los impuestos
parcialmente cedidas.A su vez, se han dado
los primeros pasos para hacer lo mismo con el IVA.
“Tercero. En el antiguo sistema, el peso de los impuestos y
las transferencias en los ingresos de las diversas autonomias era heterogéneo y
la fórmula de Reparto y crecimiento de ambas Fuentes estaba fijada desde
1999.Como consecuencia, las discrepancias de ingresos por habitantes entre
Comunidades aumentaron de forma significativa durante años.Aquellas Comunidades
que recibían la mayor parte de sus
recursos vía impuestos vieron reducido su peso en el prorrateo final, mientras
que las autonomías con ingresos basados en transferencias lo aumentaron. Para
solucionar esta Fuente de conflicto, el
nuevo sistema solo reconoce como
capacidad fiscal de una determinada región el 75% de sus ingresos por
impuestos propios o parcialmente cedidas y actualiza la aplicación de la
fórmula de Reparto del Fondo de Garantía de forma anual. El Reparto del Fondo
de Suficiencia no se actualiza de forma
tan frecuente, però se establecen mecanismos para su revisión en el caso de
Nuevos traspasos de competencias o de variación en los tipos impositivos de
impuestos especiales o del IVA.
Bajo el auspicio del sistema anterior. Muchas de las
Comunidades con capacidad fiscal elevada perdían posiciones relativas cuando se
calculaban los ingresos totales per càpita en relación al mismo cálculo cuando
solo se contabilizan los ingresos impositivas. Como es natural, estas
Comunidades que perdían no estaban satisfechas con la situación. Para
satisfacer sus demandas, el nuevo sistema ha creado el Fondo de Competividad,
con el fín de garantizar que la posición relativa de las autonomías sea similar
a la de otros países con niveles de descentralización fiscal parecidos al
nuestro”.
.Entrega a cuenta y
liquidaciones.
“Un tema clave en todo acuerdo de financiación entre
diferentes administraciones es la cuestión de cuando se entrega el dinero. Los
fondos de Garantía y Suficiencia se entregan a cuenta para liquidarse dos años
después, mientras que los Fondos de Convergencia se facilitan en el momento de
la liquidación. El importe de la entrega a cuenta del Fondo de Garantía se basa
en previsiones de ingreso y de participación de cada autonomiza la fórmula de
Reparto.La liquidación se calcula con la aportación final de la administración
central y los valores de Reparto definitivas. En el caso del Fondo de
Suficiencia, el importe de la entrega a cuenta solo necesita de la
actualización provisional del fondo que cada autonomía recibe. En ambos casos
la previsión y la liquidación de la aportación de la administración central se
hacen en referencia al crecimiento
previsto y real de la caja del Estado en un determinado año. Ésta se deriva de
los tributos compartidos y no entregados a las administraciones autonómicas”.
“El que la mayor
parte de los ingresos autonómicos dependen de las cantidades presupuestadas y
no de las realmente recaudadas( al menos hasta su liquidación) es una de las
causas de nuestros problemas actuales. En épocas de recesión, en las que los
ingresos reales suelen ser menores que los presupuestados, las autonomías no
tienen ningún incentivo para ajustar sus
gastos de forma inmediata, ya que sus ingresos no se ven inmediatamente afectados por el cicló. Es
solo en el momento de la liquidación (normalmente dos años más tarde) cuando
los gastos deben ajustarse. Este retraso en el ajuste del gasto por parte de
las Comunidades tiene importantes consecuencias sobre el déficit y genera
incentivos perversos para las autonomías”.
“Con respecto a las consecuencias , en primer lugar, fuerza
a que sea la administración central la que tanga que realizar la mayor parte de
los ajustes fiscales en el corto plazo. Además, en caso de recesiones largas y
profundas como la que hemos vivido desde 2007,las Comunidades pueden verse en
una situación de doble caída impositiva. Por un lado, tienen que hacer frente a
una reducción en los ingresos asociada al cicló económico y, por el otro,
tienen que liquidar sumes importantes con el Estado por ingresos presupuestados
mayores que los que realmente recaudados en el pasado. Estos dos problemas
provocan, como hemos podido observar recientemente, que los ajustes fiscales de los gobiernos autonómicos
sean más bruscos y menos relacionados
con el cicló que los de la administración central y que aquellos intenten una
renegociación de su situación financiera por la vía de los hechos consumados.
Con respecto a los incentivos perversos, ¿qué político querrá asumir el coste
de un ajuste que no será necesario hasta dentro de dos años si tiene elecciones
autonómicas a la vuelta de la esquina?.¿Por qué ajustar cifras si quizá la
economia se recuperará en dos años?.
.Cambiar todo para
que nada cambie: Los incentivos perversos sobreviven.
“El nuevo modelo de financiación pretende aumentar la
corresponsabilidad fiscal de las autonomías, objetivo ambos que compartimos y
apoyamos.
Estos objetivos se persiguen de dos formas diferentes:
aumentando el peso de los impuestos en la cesta de financiación autonómica y
dando más capacidad normativa a las regiones. Sin embargo, y en ausencia de sistema
de control del gasto, no creemos que los problemas de financiación a largo
plazo de las autonomías, especialmente causados por la sanidad, se hayan
solucionado.
Además, como acabamos de discutir, las autonomías segur irán
sufriendo los cambios del ciclo económico con excesivo retraso. Los incentivos perversos
han sobrevivido.
.¿Hay soluciones?.
“Acabamos de describir un sistema de financiación autonómica
complejo, poco transparente y que, aunque en su última mejora aspectos
importantes, sigue ofreciendo incentivos perversos. ¿Qué soluciones podemos
plantear?
Primero, y antes que nada, necesitamos un sistema de
financiación autonómica más claro, sencillo, transparente y estable a lo largo
del tiempo. Se han dado algunos pasos en esta dirección (sobre todo en la
cuestión de estabilidad temporal), pero necesitamos más.
Segundo, es preciso ahondar en la cesión de capacidad
normativa a las Comunidades autònomas. La última reforma avanza en esa
dirección pero no lo suficiente. Por ejemplo, el acuerdo del nuevo modelo de
financiación recoge que el gobierno central se compromete a establecer
mecanismos futuros para permitir que las Comunidades asuman, también alguna
capacidad normativa sobre el IVA. Esto nos parece una buena propuesta que no deberá
olvidarse.
Tercero, debemos lograr que paulatinamente, la capacidad
normativa de las Comunidades autónomas transpire a los ciudadano y la política
fiscal se convierta en un componente importante de las campañas electorales autonómicas.
Los votantes, pongamos, de la Rioja, tendrán que decidir si quieren más
impuestos y más Servicios públicos o menos impuestos y una administración más
austera o,simplemente,asegurarse de que
obtienen el valor adecuado por los impuestos que ya pagan).La política
fiscal es uno de los grandes temas de las campañas electorales en los estados de
Alemania o Estados Unidos, y tiene que empezar a serlo en España. Esto requiere del esfuerzo de los políticos para
explicar el sistema de financiación, pero también de los ciudadanos, que han de
tomar conciencia de la importancia de los presupuestos autonómicos y que
deberían exigir la información necesaria para decidir su voto con sentido. El problema, claro , es que los
políticos autonómicos tienen poco interés
en explicarlo, ya que los haría más responsables frente a los
ciudadanos”.
.Cuarto. Y aunque somos escépticos acerca de su importancia
real más allá de los eslóganes de la campañas electorales, se deben crear
mecanismos de colaboración entre las Comunidades autónomas y la
administración central del Estado para
evitar la duplicidad de actividades. Más allá de sus efectos de ahorro, que
creemos serán mucho más pequeños de lo que piensan los defensores de esta
reforma, medidas de este estilo pueden aumentar la legitimidad del sistema en
su conjunto y permitir un planteamiento
más franco de los verdaderos problemas de nuestra organización territorial, que
son mucho más importantes y difíciles de solventar que eliminar cinco coches
oficiales”.
Quinto, hay que evitar los vaivenes súbitos de las
cuentas autonómicas y los consiguientes
intentos de renegociación de los acuerdos de financiación. Como acabamos de
explicar, el sistema de adelanto y liquidaciones no favorece este objetivo, ya que amplifica
las fluctuaciones cíclicas del gasto regional. El nuevo sistema intenta
solucionar este problema trasladando a la liquidación el pago de algunos de los
Nuevos fondos, pero creemos que los pasos en esta dirección han sido tímidos.
Hacer que los ingresos (y por tanto los
gestos) autonómicos sean más acordes con el ciclo económico es, todavía, una
signatura pendiente. Pero esto precisa de la existencia de reglas de política
fiscal más claras y contundentes que las actuales..
En particular, y ésta es nuestra sexta y última propuesta,
es precisa una articulación más clara y menos
arbitraria de cuándo, cómo y cuánto se pueden endeudar las Comunidades
autònomas. En un sistema en el que el gobierno central asume, explícita o
implícitamente, una garantía sobre la deuda autonómica, clarificar este punto
es de máxima importancia”.
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