ADMINISTRACION PÚBLICA .LA IMPORTANCIA DE SUS ORDENANZAS
FISCALES
Las ordenanzas fiscales ante el marco constitucional
tributario y su impugnación
Por Fernando Hernández Guijarro
Abogado fiscalista y doctor en Derecho por la Universidad de
Valencia.
I.- Los Principios jurídicos de orden Constitucional
Los principios jurídicos han tenido distintos grados de
aceptación por los operadores jurídicos a lo largo de la Historia. Basta poner
de manifiesto el sempiterno debate entre iusnaturalismo y positivismo jurídico.
Sin embargo, lo genuino es que su consideración –favorable o crítica - ha sido
una constante en el tiempo.
Resulta indiscutible que nuestras raíces jurídicas se nutren
en el Derecho Romano que se construyó sobre una jurisprudencia basada en reglas
y principios jurídicos. Por ello, resulta muy importante la delimitación de sus
funciones tal y como las presenta el Código Civil, a las que habrá que añadir
-como consecuencia del cuerpo principal de nuestra Carta Magna- su elevación a
norma de normas, precisamente, por el principio de jerarquía. Quedando en manos
del máximo intérprete de la Constitución Española la delimitación y
configuración de estos principios generales que, como consecuencia de su
encuadre constitucional, vincularán a todos los Poderes Públicos. En nuestro
caso, a las Corporaciones Locales a la hora de desarrollar sus potestades
reglamentarias.
Dentro del ordenamiento jurídico de los Municipios cobra
especial importancia las denominadas Ordenanzas Fiscales. La Constitución
Española garantizó la autonomía de los municipios y, para hacer efectiva la
misma, sus haciendas deben disponer de los medios suficientes para el desempeño
de las funciones que la Ley les atribuya. Para desarrollar estos mandatos
constitucionales, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local, dispuso de un conjunto de preceptos que fijaban la potestad
reglamentaria y tributaria de los municipios. Esta potestad reglamentaria en
materia tributaria de las entidades locales se lleva a cabo a través de las
Ordenanzas Fiscales que aprueban los plenos de dichas corporaciones. Siendo
estas normas las que desarrollan los tributos locales y coadyuvan a la correcta
aplicación del sistema tributario municipal.
Las Ordenanzas Fiscales forman parte del ordenamiento
jurídico tributario al tratarse de disposiciones de carácter general. Y esta
naturaleza jurídica las vincula ineludiblemente a los principios
constitucionales que iluminan y dan el marco a todo el conjunto de normas que
regulan el sistema tributario español. Es decir, deben adecuarse a los principios
de reserva de ley, generalidad, igualad, capacidad económica, progresividad y
no confiscatoriedad. Todo ellos recogidos en el art. 31 de la Constitución
Española.
II.- Las funciones de los principios constitucionales
tributarios
La función y extensión de cada uno de los principios citados
vendrá dada por la doctrina del Tribunal Constitucional dado que es el máximo
intérprete de la misma. No obstante, en el control jurisdiccional de las
Ordenanzas Fiscales, la función de pronunciarse sobre su adecuación a Derecho
la tienen atribuida los Tribunales de lo Contencioso-administrativo. Estos
órganos serán los encargados de purgar el ordenamiento cuando una disposición
reglamentaria no se acomode, entre otros, a los principios constitucionales de
orden tributario. En nuestro caso, cuando la Ordenanza Fiscal contravenga
alguno de los citados principios.
De conformidad con lo expuesto, se puede afirmar que el
mayor atributo de estos principios constitucionales se materializa: de forma
positiva, por cuanto son fuente del derecho tributario e informan el conjunto
del Ordenamiento jurídico financiero -esta función positiva va destinada
principalmente al Poder Legislativo y Ejecutivo en cuanto creadores de normas-;
de forma negativa, en cuanto excluyen otros valores contrapuestos y tiene como
destinatarios al Poder Judicial y al Tribunal Constitucional como depuradores
del Ordenamiento jurídico que los contravenga.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo y de los Tribunales
Superiores de Justicia ha realizado y realiza un encomiable esfuerzo en el
control de estas normas reglamentarias. No en vano, existe una abundante
jurisprudencia sobre las Ordenanzas Fiscales dado que cada municipio tiene
potestad para dictar cuantas sean necesarias para la aplicación de sus tributos
y nuestro Estado cuenta con más de ocho mil municipios. Por lo que nos podemos
hacer una idea del número de estas disposiciones que se encuentran vigentes en
la actualidad.
III.- La eficacia de estos principios en el control por los
Tribunales
Por lo que respecta a la eficacia de estos principios en el
control por los Tribunales jurisdiccionales, conviene hacer una exposición de
los mismos con cita de jurisprudencia que, haciendo referencia a dichas
instituciones, termina declarando la nulidad de la Ordenanza Fiscal.
Por lo que respecta a la reserva de ley, el mandato
constitucional implica que la Ley opera inexcusablemente en la creación ex novo
de un tributo y en la determinación de sus elementos esenciales o
configuradores del mismo. Por ello las Corporaciones Locales pueden establecer
tributos en el sentido de poner en vigor, dotar de fuerza y de aplicación
efectiva (reglamentándolos si es preciso) a los impuestos ya creados y
prefigurados en sus líneas esenciales por una ley estatal o autonómica que,
para cumplir el encuadre de la Const art.31.3, debe contener, al menos, los
principios y criterios a los que deben responder los nuevos tributos. En
aplicación de este principio jurídico podemos citar: TSJ Cataluña cont-adm
31-5-07, EDJ 159967Rec 200/06; TS cont-adm 6-3-99, EDJ 8583Rec 950/94; TS
cont-adm 19-2-01, EDJ 5110Rec 8355/95;
TSJ Madrid cont-adm 11-5-07, EDJ 338797Rec 2163/07.
Entrando a analizar los principios de justicia material, el
primero que aparece en la Carta Magna es el de generalidad tributaria cuando
hace referencia a que “todos contribuirán al sostenimiento de los gastos
públicos”. Este principio es un mandato al legislador para que tipifique como
hecho imponible el presupuesto configurador del tributo sobre la manifestación de
capacidad económica para que, de entrada, todos sean llamados a contribuir.
Ello no significa que en dicha configuración el legislador no pueda introducir
beneficios fiscales en forma de exenciones, reducciones o bonificaciones;
tampoco significa que la generalidad se deba establecer sin ninguna
consideración ni valoración de otros principios tributarios, pues el sistema
tributario justo nos lo dará la aplicación ponderada y armoniosa del conjunto
de principios que afecten a la institución tributaria en cuestión; y mucho
menos implica que todos los ciudadanos deban pagar la misma cuota tributaria,
tratando igual a los desiguales. Situación esta que entronca con la igualdad
tributaria que despliega efectos en sus dos vertientes: igualdad ante la Ley e
igualdad en la aplicación de la Ley. Sobre la aplicación de estos principios
traemos a colación: TSJ Madrid cont-adm 19-12-07, EDJ 339087Rec 1368/04; 23-1-08, EDJ 45250Rec 1395/04 y, TSJ Cataluña
cont-adm 21-3-97, Rec 780/96 y TS cont-adm 19-6-08, EDJ 119005Rec 1841/06.
Siguiendo con el marco de nuestro sistema tributario, la
capacidad económica representa la condición sine qua non para que exista el
tributo, es decir, sólo en la medida en que se ponga de manifiesto esa
capacidad contributiva a través de la realización del hecho imponible, su
cuantificación económica y la aplicación del tipo impositivo, será posible
exigir al obligado tributario su contribución al sostenimiento de los gastos
públicos. Basta que dicha capacidad económica exista como riqueza o renta real
o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador,
pero resulta ineludible en la configuración del tributo por el legislador.
Esta capacidad económica ha dado lugar a multitud de
sentencias que se han pronunciado sobre su existencia, idoneidad y, sobre todo,
su cuantificación en la Ordenanza correspondiente. A tal efecto, pueden darse
situaciones donde la ordenanza no fije criterios coherentes para fijar la cuota
(TSJ Madrid cont-adm 27-7-08, EDJ 219207Rec 213/08), o determine una cuantía
desproporcionada e irreal (TSJ Aragón cont-adm 1-10-10, EDJ 302620Rec 391/07;
TSJ Granada cont-adm 11-2-13, EDJ 120282Rec 1364/11 y TS cont-adm 13-10-01, EDJ
52033Rec 5818/94).
Por último, y con un ámbito de aplicación más reducido,
quedan los principios de progresividad y no confiscatoriedad. La progresividad
es una característica del sistema tributario mediante la cual, a medida que
aumenta la riqueza de cada sujeto aumenta la contribución, pero en proporción
superior al incremento de riqueza. Dicho en lenguaje coloquial; el que más
«tiene» debe contribuir en mayor proporción. Por otra parte, la prohibición de
confiscatoriedad determinará hasta dónde puede llegar el incremento impositivo.
Estos principios tienen en el ámbito de los impuestos
locales una reducida dimensión dado que, por la reserva de Ley, su
determinación y traslación normativa, quedan en manos del legislador. Sin
embargo, las tasas y contribuciones especiales tendrán un campo de aplicación
más amplio dado que su importe vendrá determinado por el valor o coste de la
utilidad, aprovechamiento o servicio público en cuestión. Por ello, en estos
casos, es donde la jurisprudencia ha sido más fecunda. En este sentido, podemos
encontrar Ordenanzas Fiscales que establezcan cuotas excesivas o disparatadas y
que sean expulsadas del Ordenamiento jurídico por dicho motivo (TSJ Cataluña
cont-adm 30-11-06, EDJ 430163Rec 60/06; TSJ Cataluña cont-adm 19-3-03, EDJ
199468Rec 180/01 y TS cont-adm 22-5-98, EDJ 5032Rec 6694/92).
IV.- Conclusión
Hemos comenzado este artículo poniendo de manifiesto la
importancia de los principios generales como instituciones válidas y necesarias
en la labor de crear normas jurídicas. También se ha constatado que los
principios fundamentales de orden tributario son un límite infranqueable para
el Poder Público que legisle o reglamente una materia fiscal y, concretamente,
para los Municipios cuando dicten sus Ordenanzas Fiscales. Por todo ello,
cuando nos encontremos ante una norma de esta naturaleza que no se adecúe al
marco constitucional establecido por estos principios inspiradores, tendremos
la puerta abierta a la impugnación de la citada Ordenanza atendiendo a los
instrumentos procesales que brinda la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
No hay comentarios:
Publicar un comentario